I decreti emanati dal Presidente del Consiglio dei Ministri (DPCM) sono legittimi? La limitazione di diritti fondamentali con essi imposta è conforme alla Costituzione della Repubblica?
di avv. Luigi Benigno
Dall’inizio della crisi generata dalla diffusione della pandemia abbiamo assistito ad un utilizzo ripetuto di decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri ( dpcm ).
Il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri non è annoverato tra le fonti del diritto, indicate nell’art. 1 delle preleggi al codice civile.
Il dpcm è, infatti, un atto “amministrativo”, quindi rientra in quegli atti di normativa secondaria in quanto è uno strumento, appunto amministrativo, utile a dare attuazione alle leggi oltreché ad avere funzione di un atto amministrativo proprio.
Il dpcm si differenza dal decreto legislativo e dal decreto legge; il primo esplica la prerogativa, attribuita al governo, di regolamentare determinate materie che, per la loro peculiarità e specialità, richiedono una regolamentazione tecnica in un corpus normativo armonico. Il decreto legislativo ha forza di legge in quanto compendio di norme di legge con efficacia erga omnes che traggono la loro forza di legge dalla delega operata dal Parlamento.
I decreti ministeriali, tra cui può annoverarsi il dpcm, traggono la loro legittimità in quanto atti amministrativi emanati in attuazione di una legge che ha già fissato i criteri generali disegnando il perimetro e delegando i dettagli tecnici al Ministro competente.
Quindi i decreti ministeriali ed i ddpcm non hanno forza di legge poiché il potere legislativo è attribuito al Parlamento, che emana le leggi in nome del popolo sovrano.
Al governo è demandato il potere esecutivo, quale potere di direzione e di attuazione delle leggi discusse ed approvate dal Parlamento, rectius dai Parlamentari, che rappresentano il popolo.
Nel corso di questa pandemia il Premier ha più volte utilizzato lo strumento del dpcm, un atto di natura regolamentare, in quanto tale è più celere, snello e idoneo a tutelare, in una situazione emergenziale la salute personale e pubblica. Fa da contraltare alla celerità, però, una potenziale affievolita tutela di altri diritti costituzionalmente garantiti , come il diritto alla libertà personale, all’iniziativa economica, all’istruzione etc.
In casi di emergenza si fa ricorso all’uso dei decreti ministeriali poiché di emanazione molto più rapida rispetto alla legge tenuto conto che l’iter legislativo delle leggi dura in media mesi e riunire tutto il Parlamento richiede l’assembramento di persone, mentre il d.m. ed il dpcm sono emanati rispettivamente dal Ministro competente e dal Pdc.
Il reiterato utilizzo del dpcm, giustificato dalla situazione di emergenza, potrebbe manifestare uno strapotere dell’esecutivo (rectius del Pdc) sul parlamento.
Quindi, premesso che il dpcm non è uno strumento avente forza di legge, bensì un atto di natura amministrativa, esso trova la propria causa nella situazione di emergenza e nella necessità di prevenire la diffusione del contagio anche tra i parlamentari.
Cessata la situazione di emergenza non potrà piu esserne consentito l’utilizzo.
Ma è evidente che nemmeno la situazione di emergenza potrebbe giammai attribuire al dpcm forza di legge.
Invero, i ddpcm trovano la loro legittimazione nei decreti legge emanati dal Governo; il decreto legge è infatti annoverato tra le fonti del diritto ed è emesso dal Governo in via d’urgenza.
Nella attuale situazione di emergenza l’adozione della decretazione d’urgenza (decreti legge) rientra nella ordinaria emanazione di atti urgenti aventi forza di legge. Sebbene immediatamente esecutivi, tali atti devono comunque essere sottoposti al vaglio del Parlamento che è chiamato a confermarli, anche con eventuali modifiche, mediante la conversione in legge, e sono comunque un atto legislativo del Consiglio dei Ministri.
Si nota quindi la sostanziale differenza tra un decreto legge ed un dpcm.Occorre, però, aver riguardo al fatto che, dichiarato lo stato di emergenza sanitaria mondiale, il 31 gennaio il governo ha dichiarato a sua volta lo stato d’emergenza sanitaria per sei mesi ed ha emanato un decreto legge, il 23 febbraio, che prevedeva misure urgenti e che le Camere stanno esaminando per la conversione in legge dello Stato, da effettuarsi entro 60 giorni.
Lo stato di emergenza dichiarato dal Cdm costituirebbe il presupposto giuridico per l’emanazione del primo decreto legge, in via d’urgenza, nonché quest’ultimo giustificherebbe a sua volta i provvedimenti successivi, anche se emanati con un dpcm.
Si ricordi che con il d.l. di febbraio è stato dichiarato lo stato di emergenza pandemica per sei mesi.L’emanazione dei ddpcm successivi trovano il loro perimetro legale in tale d.l. a cui non possono derogare ed entro le cui norme generali trovano il loro limite.
La nostra Costituzione contiene tra le sue norme quelle che contemplano gli organi di contro degli atti parlamentari e del Governo, dal Presidente della Repubblica alla Corte costituzionale.
Qualora un dpcm dovesse travalicare il perimetro legale del decreto legge gli organi di controllo sono tenuti ad intervenire.
Il Presidente della Repubblica nei suoi messaggi alle Camere ha operato una implicita copertura istituzionale dei dpcm.
Occorre certamente vigilare affinché la situazione emergenziale non presti il fianco ad una pericolosa deriva che potrebbe sfociare nello strapotere del Governo sul Parlamento, con una travalicazione dei poteri propri. La timida attenuazione dell’emergenza sanitaria dovrebbe non piu consentire l’adozione di dpcm a favore dell’adozione delle leggi nella sede naturale, il Parlamento, anche con l’incentivazione della discussione e del voto a distanza.
È forse giunto il momento che, con la pur timida flessione dell’emergenza sanitaria, si torni all’utilizzo, quantomeno, della decretazione d’urgenza e che non siano piu utilizzati atti amministrativi, dpcm, che non sempre appaiono conformi alle norme generali dei precedenti dd.ll.
L’adozione di misure restrittive delle libertà con un dpcm, ovvero un atto sostanzialmente amministrativo, sfuggirebbe al controllo preventivo del Presidente della Repubblica e a quello successivo del Parlamento, per cui ne va disincentivato l’utilizzo.
È opportuno, anche al fine di prevenire possibili ricorsi, anche e soprattutto in merito alle sanzioni previste dai dpcm, che si proceda con i decreti legge e non con i dpcm.
È fortemente auspicabile che, consentito l’uso di atti regolamentari, comunque entro il perimetro della norma presupposto, limitatamente al periodo di emergenza e di necessità di contenere i contatti tra i parlamentari, si torni alla adozione di leggi e decreti legge, espressione del Governo intero e non del solo Presidente del Consiglio, per incidere sulla limitazione di diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione.
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